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        以科學的名義——地緣政治陰影下的歐洲科技政策

        歐盟國家深受地緣政治影響的“黑箱”科研決策模式仍將存在,特別是具有奠基意義的大型科研項目。但通過各種開放性合作機制,域外國家與歐盟開展科技合作的路徑越來越多元化。

        以科學的名義——地緣政治陰影下的歐洲科技政策

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        以科學的名義——地緣政治陰影下的歐洲科技政策

        本文刊發于《環球財經》2023年06月刊

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        作者 | 劉美
        編輯 | 吳菲菲
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        2021年,歐盟開啟了預算高達955億歐元的“地平線歐洲”(Horizon Europe)計劃,旨在引導歐盟成員國2021~2027年的科研支出水平從現有基礎上提升50%。這個“史上資助規模最大的跨國科技計劃”以透明性與開放性為主要賣點。早在計劃形成階段,就組織專家、科研工作者和公眾進行了三輪大規模意見征集。計劃開始施行以來,關于受資助項目的設立、評審和執行信息都在歐盟網站上公開,并將科研信息的開放獲取列入參與計劃的準則之一,努力確保歐洲各國科研人員公平分享這塊經費“大蛋糕”。

        然而,現在這塊蛋糕即將被“不速之客”咬掉一口——那就是《歐盟芯片法案》。2023年4月18日,歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會宣布對這個提升歐盟半導體產業戰略自主的法案達成共識,目標是在2030年前讓歐盟芯片產量的全球份額翻倍(達到20%)。為此,將投入430億歐元用于鼓勵該產業的研發和生產,其中7500萬歐元的前期資金將從“地平線歐洲”計劃中獲取。

        此舉引發一片反對聲音,歐洲議會議員埃勒(Christian Ehler)稱之為“歐洲的恥辱”,他表示:“因為我們需要投資芯片,就將預算從其他優先科研項目中拿走了,這是為了眼前的安全而犧牲我們的未來?!笔聦嵣?,7500萬歐元已經是妥協的結果,歐盟最開始的計劃是從“地平線歐洲”中直接拿走四億美元用于芯片產業,遭到部分成員國強烈反對后才降低金額。支持者有自己的理由:根據以往經驗,歐盟科研資助計劃一般會出現約5%的冗余資金,這些沒能在科研項目中花光的預算最終會返還歐盟,可供《芯片法案》挪用;而且,芯片本來就屬于高科技產業,并未背離“地平線歐洲”的宗旨。

        然而,在反對者看來,僅僅因為想象中的“芯片戰爭”,就開始挪用“地平線歐洲”的項目資金,如果發生更緊迫的地緣政治危機,必將有更多科研經費被軍工相關產業侵占。令科研界不滿的不僅是資金問題,更是開放性原則被破壞。申請“地平線歐洲”資助的項目需要經過層層審核,其創新性和可行性都經過業內專家的嚴格論證。而《芯片法案》在很大程度上是地緣政治的產物,是政治家的“黑箱決策”,而非科學家公開討論的結果。

        事實上,頂著科學的名義,實際進行的卻是政治談判,這種現象在歐洲科技政策歷史上屢見不鮮,以至于被視為某種“歐洲特色”。不過,一些被地緣政治推動形成的科技政策,有時也能讓科學界獲益??茖W與政治互相糾纏,共同促成了歐盟科技政策的許多重大改變。

        “黑箱”傳統:歐洲科技政策的地緣政治因素

        2023年4月,《歐盟芯片法案》進入最后立法程序,獲得輿論熱議的同時,很少有人注意到歐洲科技領域的另一個新聞:被疫情耽誤兩年后,歐洲近十年來投資最大的新建“大科學”(big science)設施之一——歐洲散裂中子源(the European Spallation Source,下文簡稱ESS),其建設工作終于回到正軌。2022年12月,ESS成員國經歷漫長談判,為疫情導致的額外預算達成增資協議,此后資金逐步到位。2023年4月28日,ESS官方網站公布了更新后的日程表:2026年開放接納第一批科研用戶(原本計劃是2023年),2027年施工完成(原本計劃是2025年),2028年實現平穩運營。

        盡管項目建成時間又推遲了兩年,但跟ESS計劃超過30年的延誤相比,這點挫折簡直小巫見大巫。散裂中子源又被稱為“超級顯微鏡”,它起源于冷戰時期各國對核能反應堆“副產品”中子束的研究。物理學家發現,中子束可被用于觀測物質內部的微觀結構,對新材料、分子生物學等前沿領域意義重大。截至20世紀80年代末,西歐共建有15座反應堆中子源。然而,由于伴隨巨大熱能,反應堆產生的中子通量存在上限,并且使用過程中存在放射性污染風險。為滿足納米材料、DNA和蛋白質結構等領域的科研需求,西歐國家率先提出高通量、無核廢料的新一代中子產生裝置,即利用高能質子撞擊重金屬靶,產生極為短暫的高強度中子脈沖,這就是散裂中子源。

        歐盟正式誕生的1993年,歐洲散裂中子源委員會(the ESS Council)也同時成立,開始籌備ESS建設,并于1996年向全球公布了技術方案。美國和日本按照歐盟提出的技術構想,分別于2007年和2009年建成散裂中子源并成功運營。但此時,歐盟自己的ESS項目還在爭論最基本的選址問題,直到2014年才大體敲定出資方案(但仍有2.5%的資金缺口)。2011年10月20日,位于廣東東莞的中國散裂中子源舉行奠基儀式。這是我國“十一五”期間重點建設的科學裝置之一,也是粵港澳大灣區首個國家重大科技基礎設施。2018年8月23日,中國散裂中子源通過驗收,并于2019年2月2日完成首輪開放運行任務。此時,歐盟的ESS還沒有完成第一階段建設。

        與美國、日本、中國的同類項目對比,“重度拖延”的ESS經常被管理學研究者當成科研決策的負面典型,他們認為,這個例子證明,缺乏統一的科研決策機構將嚴重拖慢科學發展的腳步,并預測該項目的建設前景存在重大風險??紤]到如此多的唱衰聲音,ESS能夠挺過疫情停工帶來的考驗,并成功增資,最大股東瑞典及項目管理者值得稱道。

        作為一個“大科學”項目,ESS重演了歐洲二戰后重大科技決策的典型歷程:首先,科學界提出技術構想;接著,政府機構邀請獨立專家委員會進行評估,專家們給出的意見受到決策者的“熱烈贊揚,并迅速遺忘”;最后,基于復雜的地緣政治背景,參與國政府進行一系列雙邊和多邊談判,像拼圖游戲一樣就多個議題討價還價,最終形成“謎一樣的協議”。盡管項目最終落地,但任何談判經驗都無法被復制到下一個項目,以至于“有多少科研項目,就產生多少新的政治程序和法律協議”。與此同時,本應負責統一協商和立法的歐盟機構,卻在談判過程中幾乎“消失”。

        一、曾被寄予厚望的歐洲科技一體化

        一段鮮為人知的歷史是,歐洲一體化初期,科技整合——而非經濟整合——被視為歐洲統一的最佳路徑。1950年5月9日,獲得聯邦德國總理阿登納(Konrad Adenauer)認可后,法國外交部長舒曼(Robert Schuman)發表了《舒曼宣言》,建議將法德兩國的煤炭鋼鐵資源置于一個超越國家的管理機構之下,同時吸納歐洲其他國家參加。1951年4月18日,法、德、意,以及荷比盧(Benelux,即荷蘭、比利時、盧森堡)共六個國家在巴黎簽訂《歐洲煤鋼共同體條約》(ECSC Treaty)?!妒媛浴返膱坦P者莫內(Jean Monnet)當選煤鋼共同體高級機構首任主席。在莫內等“歐盟之父”的計劃中,煤鋼共同體遠非最終目標,他們希望在此基礎上擴大歐洲的政治、經濟和科技合作。問題在于,六個初始成員國,特別是法德兩強國對下一步整合的看法截然不同。

        聯邦德國與荷比盧尤為重視經濟共同市場建設,并努力促成了《歐洲經濟共同體條約》(EEC Treaty)。而法國由于國內貿易保護主義的呼聲過于強大,抗拒經濟整合,卻對當時最熱門的科技領域——核能技術十分感興趣。二戰末期,美國投下的原子彈威力震撼全球,各國普遍將核能視為最重要的科技發展領域之一。1944年,美國為獲得比屬剛果的鈾礦,與比利時簽訂了核能技術共享條約。法國希望組建一個包含比利時在內的科技合作機制,借此獲得美國核能技術。另外,法國通過前殖民地掌握了豐富的鈾礦資源,聯邦德國也希望與法國合作,打破美國和英國的礦產壟斷,降低鈾的價格。兩個歐洲大國一拍即合,《歐洲原子能共同體條約》(EAEC/Euratom Treaty)應運而生。

        煤鋼共同體(ECSC)、經濟共同體(EEC)和原子能共同體(Euratom)合稱“歐洲共同體”(European Communities,EC),也就是歐盟(EU)的前身。其中,原子能共同體被格外看好,這是因為:首先,它為歐洲一體化提供了一個明確而現實的中短期目標——修建大型核電站,相比之下,經濟共同體的目標過于模糊;其次,它是法國留在歐洲一體化談判框架內的最重要原因,如果沒有原子能共同體,法國可能會退出整個歐洲共同體。正如德國政治學者多伊布納(Christian Deubner)評論道:“歐洲原子能共同體不是共同市場談判的‘外圍事務’……而是避免一體化進程失去動力的必要機制?!?/p>

        然而,原子能共同體跟整個歐共體一樣,其成員延續自煤鋼共同體,這些成員國雖然在煤鋼資源整合方面存在共識,在核能技術領域的目標卻并不一致,導致該組織在很多方面遭遇挫折。首先,在應用層面,歐洲原子能共同體成立時,計劃在1967年之前修建1500萬千瓦的核電站。然而,隨著蘇伊士運河危機(1956年)引發的能源恐慌逐漸消退,加上西歐新發現大量煤礦,傳統能源成本大幅下降,這個計劃最終擱淺。

        其次,在科研層面,核電站計劃并非卡在建設投資環節,而是在技術研發環節就已經夭折。20世紀50年代末,各成員國代表就核電站的技術路徑——氣體/石墨反應堆、壓水反應堆還是沸水反應堆爭論不休,媒體稱之為歐洲“反應堆大戰”(reactor war)。1967年,第三輪聯合研發工作宣告失敗。原子能共同體委員會(Euratom Council)于1968年發布報告,承認存在“危機”,并指出,原子能共同體的大部分支出都被各成員國用于國內項目,而不是歐洲共同研發計劃。美國政治學家沙因曼(Lawrence Scheinman)認為,歐洲共同核電站項目研發失敗的主要原因,是各國存在嚴重的“國家主義”傾向:“各國都將歐洲原子能共同體視為侵占本國科學家和技術人員(工作時間),以及科研經費的競爭對手?!?/p>

        最后,在機構層面,原子能共同體不僅沒有成為歐洲一體化的核心動力,反倒拖了后腿。盡管1991年的《馬斯特里赫特條約》包括原子能共同體在內,但由于機構和法律無法整合(《歐洲原子能共同體條約》未能像其他條約那樣成功修改),2007年的《里斯本條約》將原子能共同體在法律意義上排除在《歐洲聯盟條約》之外。不過,該條約2008年修正案第3(2)條另有規定稱:“歐盟(EU)這個名詞——在上下文允許或要求的情況下——包括歐洲原子能共同體?!?/p>

        作為一個歷史悠久的科學機構,歐洲原子能共同體依然擁有強勁實力?,F在,它正代表歐盟參與全球規模最大、影響最深遠的國際科研合作項目之一——國際熱核聚變實驗堆(ITER)計劃。ITER裝置俗稱“人造太陽”,是一個能產生大規模核聚變反應的超導托卡馬克。2006年5月,經國務院批準,中國ITER談判聯合小組代表我國政府與歐盟、印度、日本、韓國、俄羅斯和美國共同草簽了ITER計劃協定。據報道,中國承擔了該項目約9%的采購包研發任務。2023年4月12日,正在運行的中國“人造太陽”、世界首個全超導托卡馬克東方超環(EAST)裝置成功實現了403秒穩態長脈沖高約束模式等離子體運行,創造了新的世界紀錄,也為ITER提供了重要實驗基礎。

        二、歐洲大科學合作的成功案例:核子研究組織(CERN)

        原子能共同體在歐洲科研一體化上的失敗,在某種意義上促成了“純科研”跨國合作機構——歐洲核子研究組織(下文簡稱CERN)的成功。1952年,一些歐洲國家決定共同出資建設一個粒子物理實驗室,由1922年諾貝爾物理學獎得主、丹麥物理學家玻爾(Niels Bohr)負責籌備,最初地址設在玻爾工作的哥本哈根大學,1954年9月29日正式成立前搬到瑞士日內瓦。

        從CERN的12個創始成員國來看,它似乎跟更廣泛的歐洲一體化關系不大。其中不僅包括法國、聯邦德國、意大利、比利時、荷蘭這幾個早期歐共體國家,也包括對歐洲一體化不甚熱心的瑞典、丹麥、挪威等北歐國家,當時反對歐洲整合計劃的英國和中立國瑞士也在其中,最后,東西方陣營夾縫中的希臘和社會主義國家南斯拉夫也是CERN的創始成員(南斯拉夫于1961年退出,后繼者塞爾維亞于2019年加入)。

        然而,這并不意味著該組織沒有政治目標。美國技術史學會前主席克里格(John Krige)指出,CERN的成立在很大程度上是“政治野心的產物”;而且,“很多成員國投給CERN的經費來自外交部門,而非科技部門的預算?!备鷼W洲原子能共同體相比,CERN創始成員國擁有更穩定的一致目標,那就是破除美國和蘇聯在高能物理研究領域的壟斷,這也正是南斯拉夫一度參與其中的原因。歐洲科學界希望重拾影響力,但鑒于大批科學家、資金和項目在二戰中涌向美國,沒有一個單獨的歐洲國家能與美蘇這兩個超級大國展開競爭?!叭绻麣W洲還想研究高能物理,匯集各國資源是最好的方式,也是他們能夠負擔得起的惟一方式?!笨死锔駥懙?。

        成立之初,CERN致力于粒子物理基礎研究,從各國政府獲得的支持有限,經費也不多,舉辦學術會議亦需與合作方“湊份子”。一份1958年的“歐洲原子能共同體-CERN核聚變聯合研究會議備忘錄”顯示:該會議在CERN的日內瓦總部召開,CERN負責會議費用的1/3,主要包括秘書費和材料打印費;歐洲原子能共同體負責會議費用的2/3,包括外部專家差旅費和出場費,總金額不超過7.5萬瑞士法郎。

        然而,20世紀60年代,隨著歐洲原子能共同體的核電研發多次失敗,法國等主要國家宣布,將國際合作的重點轉向基礎科研領域,CERN突然受到歐洲各國重視,并開始承接高成本的高能物理研究項目。大規模設備升級(CERN II)——包括耗資巨大的新型加速器建設,使CERN成為全球最先進的高能物理研究機構。法、德、英圍繞新型粒子加速器的選址展開爭奪,聯邦德國和英國都宣稱,如果不將加速器安裝在本國境內,就退出CERN升級計劃。各國組建了“獨立客觀”的專家委員會,對加速器不同選址在科學層面的優缺點進行了詳細論證。然而專家們的心血沒有發揮作用,最終決策發生在主要國家領導人的“私下交流”中。大家各退一步,同意將新設備繼續安放在中立國瑞士。這一選址再次強化了CERN的“非歐盟”屬性,也奠定了歐洲科技政策的“黑箱”傳統。

        歐洲原子能共同體裹足不前的同時,CERN在物理學研究領域取得了舉世矚目的成就。例如1973年在新建成的加爾加梅勒氣泡室(Gargamelle bubble chamber)觀測到中性流(neutral currents)現象,側面印證了弱核力基本粒子的存在;隨后,借助1976年建成的超級質子同步加速器(SPS),魯比亞(Carlo Rubbia)和范德米爾(Simon van der Meer)于1983年正式發現了兩種基本粒子(W及Z玻色子),兩人在取得發現的第二年(1984年)即獲得諾貝爾物理學獎。2008年,CERN建成了深埋地下100米、環狀隧道長達27公里的大型強子對撞機(LHC),利用該設備在2012年發現了與“上帝粒子”希格斯玻色子(Higgs boson)描述一致的粒子。按照相關理論模型,希格斯玻色子是宇宙中一切物質的質量來源。理論提出者希格斯(Peter Higgs)和主要發展者恩格爾特(Fran?ois Englert)分享了第二年(2013年)的諾貝爾物理學獎。諾貝爾獎一向以保守性和滯后性聞名,在CERN取得的科研成果卻能“即時”獲獎,足以證明該機構對現代物理學的里程碑式貢獻。

        截至2022年底,CERN運營著七臺大型加速器、兩臺減速器和眾多小型加速器組成的網絡。除去設備建設費用,年度基礎運營成本(以2019年為例)高達14億瑞士法郎(約合14.36億歐元)。為了資助如此龐大的科研組織,23個正式會員國、三個預加入聯系國(pre-stage to membership)和七個聯系國(Associate Members)共同提供資金。這些國家中有些是歐盟成員國,另外一些則不大可能加入歐盟,還包括幾個非歐洲國家,甚至同時容納印度和巴基斯坦這樣的地緣夙敵。

        毫無疑問,CERN的成功部分得益于高效的運行機制和管理模式:每個會員國派出兩名代表(分別負責管理和科學)組成最高決策機構——理事會,投票決定重大問題,并選聘組織主管(Director General)和管理團隊;聘用全球(包括非會員國)頂尖科學家組成科學政策委員會,評估物理學家所提動議的科學價值;各會員國代表組成財務委員會,負責預算和費用有關的所有問題,并聘請審計公司進行財務審計。與此同時,很多分析者認為,合作中“就事論事”,不考慮更宏大的歐洲整合目標,向域外合作者開放,也是CERN成功的重要原因。歐洲各國后來在其他科技領域進行合作時,多次復制這種模式。然而,不同科技領域的合作方不同,地緣敏感性也不同。一些域外參與者或許在科學層面與歐盟國家存在共同利益,但在政治層面容易引起爭議——例如俄羅斯。

        三、俄羅斯:歐盟科研界“門口的野蠻人”

        CERN的成功促使歐洲在隨后的跨國科技合作中采取類似方針,即不預設合作成員和談判程序,具體情況具體分析。1962年成立的歐洲南方天文臺(下文簡稱ESO)由聯邦德國、法國、比利時、荷蘭和瑞典共同投資,成員結構跟當時歐洲其他合作機制都不相同,特別是缺少了天文學傳統強國英國??萍际费芯空咧赋?,這很大程度上并非出于科學考量,而是受制于英法兩國當時劍拔弩張的外交沖突。因為地緣政治錯失這次機會后,英國直到40年后的2002年才加入ESO。

        ESO天文學家們極為重視學習CERN的管理模式,不僅與這個物理學研究機構簽訂了“管理咨詢協議”,還將幾個主要辦公室和實驗室設在CERN的日內瓦總部(1980年搬遷到德國)。功夫不負有心人,ESO成為歐洲科技合作的又一個成功案例。2019年,ESO位于智利的天文望遠鏡拍下人類史上首張黑洞照片,迅速火遍互聯網,充分證明這個超過60年歷史的跨國科研機構依然充滿活力。

        如果1962年成立之初沒有排除英國,ESO的后續發展會如何?是從英國的深厚天文學底蘊中獲益,還是會因為英法兩國的政治矛盾而受挫?這個問題可以演變成:為了容納一個在科學上有價值的合作伙伴,歐洲可以冒多大的地緣政治風險?隨著1991年蘇聯解體,俄羅斯繼承了它的大部分科學衣缽,如何與冷戰中的“敵人”進行合作,成為歐洲科技政策的重大議題。

        最初,歐洲科技合作機制紛紛向俄羅斯伸出橄欖枝。1993年11月3日,CERN與俄羅斯簽署了一份“最終目標是讓俄羅斯成為CERN的正式成員”的合作協議。20世紀90年代,俄羅斯經濟陷入困境,主權債務發生違約,被迫大幅縮減科研經費,大型強子對撞機(LHC)相關實驗是少數得到俄羅斯財政保障的科學項目之一,俄羅斯物理學家為這臺發現“上帝粒子”的大型對撞機做出了早期設計上的重要貢獻。盡管出于種種考慮,俄羅斯沒有成為CERN會員,而是選擇發展自己的高能物理國際合作機制——杜布納聯合核研究所(下文簡稱JINR)。但它跟美國、日本、歐盟和聯合國教科文組織一起成為CERN的觀察員,JINR和CERN也簽署了雙邊合作協議。

        俄羅斯還積極參與了歐盟國家“應用型大科學裝置”的建設熱潮。20世紀90年代以來,隨著生命科學和材料科學的商業價值快速提升,探測物質微觀結構的設備受到各國重視。除前文提到的散裂中子源外,還有X射線自由電子激光、同步輻射光源等技術路徑(注9)。與偏重基礎科研的CERN和ESO相比,這些新的大科學項目更貼近應用研究,而且投資相對較?。A計建設成本一般為十幾億歐元,相比之下,CERN僅大型強子對撞機這一個新設備的造價就高達100億歐元),但依然不是單個歐盟國家所能負擔的。俄羅斯自普京132000年擔任總統以后,借助油價上漲的“東風”,經濟逐漸好轉,科研經費也充裕起來,開始積極參與歐盟科技項目的投資。

        位于德國的歐洲X射線自由電子激光裝置(European X-ray Freedom-electron Laser,下文簡稱歐洲XFEL)是最受關注的俄方參與項目之一。該項目植根于德國在20世紀60年代建立的電子同步加速器研究中心(Deutsches Elektronen Synkrotron,DESY)。2001年,德國希望將該中心計劃修建的XFEL升級為跨國合作項目。但此時歐洲科技合作領域出現了新問題,像CERN那樣按成員國GDP來分攤建設成本的模式變得不再可行,這讓歐洲XFEL項目的籌資過程困難重重。

        事實上,早在20世紀80年代,法國牽頭建設歐洲同步輻射光源(European Synchrotron Radiation Facility,下文簡稱ESRF)時,就爆發了“各國貢獻和收益不匹配”的爭論。該設備選址在法國格勒諾布爾(Grenoble),引起英國、德國等的不滿。早先CERN的例子已經證明,大科學設備的所在國將從中獲得巨大好處,各國優秀物理學家為了做實驗在瑞士聚集,不僅為該國帶來學術聲譽,也帶動了整個科研產業鏈的進步,從多個指標衡量,瑞士都是最具創新能力的歐洲國家之一。

        因此,在后來的大科學項目中,各國紛紛要求將主要設備安放在本國境內。歷史資料顯示,1984年法國說服德國共同修建ESRF時,曾就選址問題“故布疑陣”:一開始同意將設備安放在德法邊境附近的法國城市斯特拉斯堡,等談判接近完成,才突然改在遠離邊境的“法國硅谷”格勒諾布爾,與擁有多個大科學設備的勞厄-朗之萬研究所(ILL)毗鄰,此舉顯然是為了增強法國自身科學實力。德國權衡利弊后做出妥協,英國卻不依不饒,僅愿意負擔7%的建設和運營費用(如果按照12個創始成員的GDP比例分攤,英國預計要負擔20%左右)。最終,德法兩國負擔了大部分資金(法國出33%,德國出23%,英國出資比例后來提升到12%),ESRF建設才獲開綠燈,于1994年完工。

        德國牽頭的歐洲XFEL項目也遭遇類似問題,新建成的XFEL裝置將位于德國漢堡,而且在技術上也更符合德國科研界的需求。與“為德國做嫁衣”相比,法國更傾向于將跨國科研經費投入ESRF的升級改造。其他國家也對這個看上去為德國量身定制的計劃興趣寥寥。對這個計劃造價10.82億歐元(2005年幣值)的裝置,法國僅出資3600萬歐元,英國也只出了3000萬歐元,英法兩國合起來只占6%。盡管德國慷慨地拿出5.8億歐元,但截至項目的預定開工日,仍只籌到約75%的資金。

        轉折點發生在2005年11月,基民盟主席默克爾(Angela Merkel)當選德國總理。她與俄羅斯總統普京建立起私人友誼,兩國關系迅速破冰。對于困境中的XFEL項目,俄羅斯伸出援助之手,出資2.5億歐元(后來增加到超過3億歐元),補足資金缺口,并成為德國之后的項目第二大股東。盡管俄羅斯此前參與了很多歐洲科研合作,但XFEL是首個該國成為關鍵性大股東的歐洲大科學項目,讓其有資格參與規則制訂。

        俄羅斯的初步訴求是改革收益的分配機制,鑒于設備已經確定選址在德國,其他國家的貢獻應如何得到體現?追溯先例,1994年開始運營的ESRF使用兩種方式促進“公平回報(fair return)”:一種是“以貨代款(in-kind contributions)”,那些貢獻較大而索?。ㄊ褂迷O備的頻率)相對較小的成員國,可在項目采購上得到照顧,允許它們用實物沖抵部分出資。然而,2009年12月《里斯本條約》生效后,這種采購補貼被認定違反了歐盟公平競爭法,無法繼續使用。另一種是“科學公平回報(scientific fair return)”,即限制那些索?。ㄔO備使用時長占比)大于貢獻(出資比例)的成員國使用該設備。但這種方法直接打壓了小型國家的科研工作,被指責“以大欺小”,因此也很少被使用。

        俄羅斯成為歐洲XFEL的大股東后,決心自己制定公平回報規則。2009年11月27日,俄羅斯正式簽署《XFEL公約》當天,參與XFEL建設的實體——俄羅斯納米技術公司(the Russian Corporation of Nanotechnologies)在其新聞稿中寫道:“項目的主要資源——設備使用時間——將根據每個國家對該項目的貢獻按比例分享?!庇纱丝梢?,俄羅斯支持前文提到的“科學公平回報”方法。俄方認為,應該建立投資金額和使用時長的嚴格對應關系,如果小股東被分配到的使用時間不夠,可以出資從大股東那里購買。

        據報道,XFEL理事會的歐盟國家代表普遍反對這個提議。他們一致表示,所謂科學公平回報機制是一個“不可取的選擇”,即便真的使用,它也應該被壓制在最低限度,并且“毫無疑問要以保障科學質量為前提”。最終,XFEL的法律文件中只模糊地寫道:如果成員國的貢獻和使用之間存在“持久和嚴重的不平衡”,相關參與國的代表可以“創造先決條件”來糾正這種不平衡。但俄羅斯也獲得了相當大的特權,文件中規定,“至少77%的股本”才能在投票中構成“合格多數”(俄羅斯的股本占比為23.1%),這事實性賦予俄羅斯在重大問題上的否決權。

        通過XFEL項目,俄羅斯嘗到了參與制定歐洲科技規則的甜頭,隨即開啟“砸錢”模式。2010年,俄羅斯成為21世紀歐洲基礎物理學領域最大的科研裝備項目之一——反質子與離子研究裝置(Facility for Antiproton and Ion Research,簡稱FAIR)的創始成員。該項目預計建設費用為12億歐元(當時幣值),俄羅斯出資1.78億歐元,為德國之后的第二大股東。2014年,俄羅斯正式加入20世紀90年代歐洲科技合作的標桿項目ESRF,股份占比6%,僅次于法、德、意、英四國。

        1990年出版的美國商業暢銷書《門口的野蠻人》中,食品行業“局外人”——華爾街投資公司靠“砸錢”收購了老牌食品企業RJR納貝斯克,并不顧公司經營現實,按照自己熟悉的金融玩法將其拆解出售。在一些歐洲人眼中,俄羅斯大概就是那個用金錢敲開歐盟科技政策的大門,并試圖用自己的規則改造它的“野蠻人”。直到2022年2月地緣局勢突變,歐洲科研界也因為俄羅斯發生巨震。

        四、ESS:小國瑞典如何撐起歐洲大科學項目

        俄羅斯成為歐洲大科學項目的主要股東后試圖改變規則,強迫那些過度使用設備的國家“加錢”,這種想法從大國角度來看或許有一定道理。但“大國-小國”關系跟大國間關系有很大差異,不同歐洲國家的經濟規模方差很大,很多人口稀少的歐洲國家從人均GDP來看非常富裕,但GDP總量很小。一些國家在CERN等大科學項目的股份占比只有千分之幾,如果只分配給它們千分之幾的使用時長,幾乎相當于禁止它們使用該設備。如果要求它們向大國出資購買,這些小國科研支出占GDP比例會大幅上升,勢必遭遇政治阻力。因此,很多歐洲科技合作項目以大國適度讓利給小國的“潛規則”運行。

        20世紀90年代末,ESRF就用戶數據進行了一次研究,發現最“吃虧”的國家是德國和意大利,“占便宜”最多的則是北歐國家。這種貢獻和收益不平衡的現象過于嚴重,以至于ESRF專門設計了一套計算機管理系統,試圖通過“稍微調整實驗時間的分配”來糾正不平衡。由于實驗時間具備可調整彈性的科研項目實在太少,管理方又無權暫停那些已被學術委員會審核通過的項目,該系統發揮的作用很有限。不過,這項研究揭示了一個很有趣的現象,那就是北歐國家的科研強度明顯大于它們的經濟權重。當拖延日久的ESS項目因法德兩國互相“拆臺”而瀕臨絕境時,挺身而出接手“爛攤子”的正是一個北歐國家——瑞典。

        西歐國家在20世紀90年代率先提出散裂中子源技術設想,但隨著美國、日本以及中國成功實踐該設想,歐盟自己的散裂中子源項目(即ESS)卻進展緩慢,主要原因不是技術本身,而是法德兩個大國的意見無法統一。2002年,ESS委員會在德國波恩召開選址會議,提出五個備選方案:兩個在法國,兩個在德國,還有一個位于瑞典、丹麥、挪威組成的“ESS斯堪的納維亞聯盟”。據報道,那次會議爆發激烈爭吵,法國主張在勞厄-朗之萬研究所(ILL)已有的中子源基礎上擴建新設備,德國則希望將之與自己籌備中的XFEL項目合并建設,兩國爭執不下,竟雙雙退出ESS項目。于是,ESS的選址地點就只剩下三個北歐國家,其中又以瑞典最為合適。

        受限于整體國力,瑞典在歐洲科研合作項目中一般扮演較小的角色。不過,瑞典科研政策存在歷史悠久的底層驅動(bottom-up process)傳統。很多科研項目即便得不到上層支持,沒有政府劃撥的經費,依然能夠借助民間公益基金生存下來。位于瑞典隆德市(Lund)的MAX同步輻射裝置(MAX-lab synchrotron radiation facility)就是典型例子。它源自隆德大學(Lund University)建立于20世紀70年代的小型實驗室項目,卻依靠“善于管理的理事會和慷慨的私人捐助”,在技術水平上保持歐洲前列。

        2002年ESS波恩會議“談崩”后,隆德大學意識到這是一個好機會,于是提供了一筆種子基金用于ESS項目的可行性論證。2004年,瑞典政府注意到這項民間私下進行的“大科學”工作,派出前財政部長拉爾森(Allan Larsson)前往隆德大學進行調查。拉爾森在報告中提出,隆德ESS項目值得政府積極支持,但該項目所需資金遠遠超出瑞典政府的負擔能力,建議采取PPP(政府和社會資本合作)模式從產業界為項目融資。然而,ESS作為科研設備,盡管主要為應用科學服務,但距離商業市場還是太過遙遠,拉爾森建議的PPP融資模式并未成真。

        這個科研項目“起死回生”的轉折點(再一次)發生在政治領域。2006年9月17日,瑞典舉行議會選舉,執政12年的社會民主黨意外落?。ǖ闷甭实谝?,但未能成功組閣),中間黨、溫和黨、自由人民黨、基督教民主黨組成的中右政黨聯盟上臺執政。當時41歲的賴因費爾特(John Fredrik Reinfeldt)出任首相,作為中間派,他既反對社民黨的福利國家,又不支持右派的小政府主張,而是傾向于削減底層福利開支,加大包括科研在內的其他政府支出。2007年2月,瑞典政府宣布將隆德ESS項目作為本屆內閣的“優先事項”,并承諾負擔整個項目建設資金(預計18億歐元)的30%(后來提升到35%)。瑞典國會于2008年通過《研發法案》,決定從2010年開始大幅增加基礎科研預算。

        在缺少德法兩國參與的情況下,為了召集潛在合作方,瑞典只能求助于歐盟。2009年5月,一個歐盟機構——歐盟競爭力委員會(EU Competitiveness Council)罕見地在歐洲大型科研合作談判中露面,主辦了新的ESS選址會議,宣布花落瑞典隆德市。然而,歐盟機構既不負責后續談判,也不幫助瑞典尋找外部資金,這些都要依靠瑞典政府自己的不懈努力。截至2014年3月,第二大股東丹麥出資12.5%,英國和法國分別出資10%和8%,意大利和西班牙分別出資6%和5%,其他股東占比皆低于5%,資金仍存在較大缺口,瑞典焦急等待僅剩的潛在大股東——德國的回應。有人擔心,德國可能依然打算將資金用于擴建與俄羅斯合資的XFEL項目。

        2014年3月,克里米亞危機爆發;3月18日,俄羅斯事實性接管克里米亞;4月,烏克蘭東部地區爆發武裝沖突。2014年3月24日,八國集團宣布凍結俄羅斯會籍,G8從此變成G7。這些地緣政治事件是否影響了德國對跨國科研合作項目的預判?外界不得而知。在那之后不久,德國同意承擔ESS建設費用的11%。瑞典這個GDP占歐盟比重僅3.5%的國家,終于實現了小國主辦大科學項目的突破。

        回顧ESS從提出到開工建設的歷程,這個項目的科學原理和技術方案早在20世紀90年代就已經確定,潛在成員國之間就選址、資金分攤等開展的政治談判卻拉扯了將近20年,而且過程很不透明。關鍵性推動因素——跟前文所述的XFEL項目一樣——不是科學突破,而是政治選舉。這種“黑箱”決策模式幫助科研合作項目擺脫了歐洲一體化的額外負擔,讓科學家們不必應付歐盟機構的繁文縟節,卻加大了政治不確定性。雖然就“大科學”項目而言,這種決策模式取得了很多成功,但在科技領域從“大科學”向“開放科學”過渡的時代,歐盟需要重整科技政策,以應對全新挑戰。

        “歐洲研究區(ERA)”與開放科學時代

        一些研究者將歐盟科技政策劃分為三個階段:第一階段為“大科學時期”,從20世紀50年代到80年代中期,主要特征為歐洲各國聯合組建研究機構,共同投資修建大型科研設施;第二階段為“框架項目時期”,從20世紀80年代中期到21世紀初,即歐共體/歐盟預算中的“框架一(FP 1)”到“框架五(FP 5)”,歐共體/歐盟機構建立了“基于主題”的科研項目投資機制,但金額很小,只能用于成員國項目的補充;第三階段為“歐洲研究區時期”,從21世紀初持續到現在,即歐盟預算中的“框架六(FP 6)”到“框架九(FP 9)”——后者的正式名稱為“地平線歐洲”。在這一階段,歐盟機構大幅增加科研投入,并拋棄了按主題來進行科技投資的做法,轉而建設“歐洲研究區(European Research Area,簡稱ERA)”,消除歐盟各國的科研碎片化,鼓勵中小企業參與研發,促進科技成果轉化。

        這種劃分方法容易讓人忽視歐盟國家科技政策的很多重要方面。在所謂第二階段和第三階段,歐盟國家的“大科學”投資并沒有停止,前文提到的ESRF、XFEL、FAIR和ESS建設,以及CERN耗資上百億歐元(加上后續投入可能高達200億歐元)的大型對撞機項目都發生在20世紀90年代之后。事實上,這些研究所指的歐盟科技政策大概主要是“歐盟機構推動的科技政策”,而不包括歐盟國家本身的科技政策。前者涉及的金額在2021~2027年“地平線歐洲”這七年創下新高,達到955億歐元,平均每年約136億歐元。但歐盟各國的研發投入在2022年這一年就高達3500億歐元(占GDP比重約2.7%)。如果將“歐盟(機構)科技政策”和“歐盟國家科技政策”統稱為歐洲科技政策,那么前者的權重是相當小的。

        不過,如果將“歐洲研究區”視作一個特殊的科研項目,平均每年約136億歐元的投入也不容小覷。大科學時代或許并沒有結束,但開放科學確實正在興起。歐盟機構推動的科技投資政策,正是為了幫助歐洲國家更好地適應新時代。

        一、歐洲科技創新的“痛點”

        1980年,25歲的英國電信工程師伯納斯-李(Tim Berners-Lee)作為外包員工入職CERN的日內瓦總部。他的工作是為這個物理學研究機構建設內部信息傳輸系統,該項目被命名為ENQUIRE。1984年,伯納斯-李成為CERN的全職工作人員。當時,CERN的內部系統存儲著海量學術文本、視頻圖像和實驗數據,但要想查找某個信息,必須知道它的確切存儲路徑,十分繁瑣。伯納斯-李提出,將所有文件用標準化的超文本(Hypertext)加以描述,并結合當時已經出現的傳輸控制協議(TCP,1981年9月被提出)和域名系統(DNS)技術,讓任何一臺聯網電腦都能通過一個名為網頁瀏覽器(Web browser)的程序獲取文件。1989年3月,伯納斯-李向CERN提交了技術方案,并得到比利時籍上司卡里奧18(Robert Cailliau)的全力支持。第二年,這個后來被稱為萬維網(World Wide Web)的系統在CERN正式上線。

        作為基礎科研機構,CERN自成立起就遵循開放科學(Open Science)原則,支持研究成果的開放獲取。1993年,它將萬維網技術免費公開。同一年,美國在校大學生安德森(Marc Andreessen)和克拉克(Jim Clark)開發出歷史上第一個被廣泛使用的網絡瀏覽器,并成立網景(Netscape)公司,從此開啟了美國互聯網投資熱潮。

        正如歷史上很多重大科技發明一樣,將萬維網技術商業化的美國人獲得了金錢——安德森、克拉克和后續追隨者都成為億萬富翁,最初開發它的歐洲人獲得了榮譽——CERN作為萬維網的誕生地永載史冊,伯納斯-李和卡里奧于1995年被美國計算機協會(ACM)聯合表彰??茖W家們或許看淡財富,但站在歐盟的角度,無疑更希望歐洲科學家和科研機構做出的發現能給歐洲帶來經濟利益。

        2020年,歐盟委員會公布最新的“地平線歐洲”科技投資計劃,同時發表了一份長達770頁的報告,指出歐盟強大的科學實力并沒有轉化為經濟效益。根據該報告,在全球被引用最多的高質量科技論文中,來自歐盟研究人員的占1/5,僅次于美國的31.3%,領先于中國的17.5%。歐盟公共研發支出占GDP比例僅次于韓國,排名全球第二。但強勁的學術產出和公共投資并沒有帶來高科技產業的發展:從估值超過10億美元的初創企業數量上看,美國是歐盟的八倍,中國是歐盟的四倍;信息和通信技術(ICT)對歐盟經濟的貢獻也低于韓國、日本、美國和中國。正如倫敦經濟學院學者波西21(Andrés Rodríguez Pose)指出:“歐洲各國政府眼中只有‘研(research)’,而似乎忘了‘發(development)’?!?000年歐盟委員會提出的“歐盟研究區”概念和現在推行的“地平線歐洲”計劃,很大程度上是為了解決這個痛點。

        二、從“框架一”到“地平線歐洲”:歐盟統一科技投資機制的演進

        正如前文所述,第一個致力于歐共體/歐盟統一科技投資的機構是歐洲原子能共同體,該機構20世紀60年代的核電計劃受挫后,旗下的一個科研部門——聯合研究中心(Joint Research Center,下文簡稱JRC)逐漸獨立出來,將研究范圍拓展到核能之外,發展為歐洲科學技術政策一體化的工具。20世紀60~70年代,JRC從歐共體領取有限的經費,通過其位于伊斯普里(意大利)、布魯塞爾和吉利(比利時)、佩特尼(荷蘭)、卡爾斯魯厄(德國)和塞維利亞(西班牙)等歐洲大城市的分支機構組建交流網絡,協調各國在能源、交通、環境政策和氣候變化、農業和糧食安全、公共衛生、信息通信技術、核安全等領域的科研合作,以及歐洲統一技術標準的制訂等。

        1984年,歐共體終于邁出了系統性資助科技研發的第一步。為期四年的“框架一”總金額約折合為32.7億歐元,接下來的“框架二”(四年)和“框架三”(五年)分別為53.6億歐元和65.5億歐元,1990~1994年的“框架四”和隨后五年的“框架五”略有提升,分別為131億歐元和148億歐元。如此有限的資金,如果平均分配給成員國,無異于杯水車薪。因此“框架項目時期”的歐共體/歐盟科技政策主要是扶助重點領域。其中醫藥和公共衛生領域的政策被認為是成功的,但其他科技領域相形見絀?!翱蚣芤弧焙汀翱蚣芏彪A段的“旗艦項目”之一是歐洲信息技術研究發展戰略計劃(下文簡稱ESPRIT),其中1987年開始的第二框架ESPRIT有三個重點方向:微電子、信息處理系統和IT應用技術。正是在同一時期,歐洲工程師開創性設計的萬維網在歐洲科研機構率先上線,但相關商業機會白白從歐洲人手上溜走,成就了美國的硅谷帝國。從這個例子來看,歐共體/歐盟科技政策的“框架項目模式”存在明顯缺陷。

        2000年3月,歐盟15國領導人在里斯本通過了一項關于歐盟十年經濟發展的規劃,目標是使歐盟在2010年前成為“以知識為基礎的,世界上最有競爭力的經濟體”?!袄锼贡緫鹇浴敝贫?8個主目標和120個次目標,最重要的兩個目標分別為就業和科研投入。該計劃宣布歐盟將向“知識經濟”全面過渡,計劃將科研投入占GDP比例從2000年的1.9%提高到3%——這個硬性指標至今也沒有達到。歐盟委員會提出的“建立歐洲研究區”計劃,也在2000年里斯本會議上得到批準。

        按照計劃,歐洲研究區將致力于:1.歐盟研究一體化,確??茖W家、知識和技術在歐盟內部的跨境流動不受阻礙;2.加強超國家、國家和地區層面的科學技術政策互動,引入多層次的研究管理體系;3.支持歐盟層面的聯合研究。要實現這些目標,資金很關鍵。2002~2012年的“框架六”和“框架七”,雖然資金沒有太大增加,但項目結構發生重大變化,大大擴展了科研整合工具。將資助目標定為:集成項目(Integrating Project),歐盟合作方的數量在三個或以上的中到大型科研項目,歐盟對此類項目的出資可達上千萬歐元(但鑒于這些項目投資通常過億,歐盟資金只起到較小作用);特定目標研究項目(Specific Targeted Research Projects),有三個或以上(通常是6~15個)歐盟合作方參與的中型科研項目,特別鼓勵中小企業作為合作方參與,歐盟對此類項目的出資為200萬歐元左右;卓越網絡(Network of Excellence),由三個或以上(通常在六個以上)歐盟成員國參與的“研究能力整合項目”, 標準是能夠“加強特定研究主題的科學和技術卓越性”,不局限于科研項目,也可以包括教育和培訓等,歐盟對此類項目的出資為100~600萬歐元。

        這種“項目三分法”延續到后來的“地平線2020”(框架八,2014~2020年)和“地平線歐洲”(框架九,2021~2027年)。這兩個框架的資金大幅提升,分別為770億歐元和955億歐元。以目前正在進行的“地平線歐洲”為例,分為“卓越科學”“全球挑戰和歐洲工業競爭力”和“創新歐洲”三大支柱(參見圖1)。三者分別對應前沿科研項目、產業相關的中小型研發項目,以及“歐洲創新生態系統”建設(例如歐洲創新理事會、歐洲創新與技術學院等機構的教育培訓、交流會議和獎學金項目)。

        其中,與大科學項目關系最密切的是第一支柱“卓越科學”。該支柱的主要預算將用于資助歐洲研究理事會(ERC)挑選出來的“前沿科學項目”,六年預算共160億歐元。官方信息顯示,CERN、ESRF等大科學機構的一些合作項目已經入圍或正在申請此類資助。因此,“地平線歐洲”與歐洲國家的大科學合作能夠互相補充,而非競爭關系。同時,該支柱也涉及“世界級基礎設施”,但預算只有24億歐元,而且這是未來六年的總金額。由此可見,歐盟無意改變當前的歐洲大科學合作模式,未來此類耗資巨大的跨國項目仍將依靠國家間的政治談判,并在很大程度上受地緣政治事件影響。

        三、面向全球的開放科學時代

        歐盟的地平線歐洲計劃不會賦予非歐盟國家正式成員身份,但與一些國家和地區(即“關聯成員”)簽訂雙邊協議,讓其享受不同程度的支持。大部分地平線歐洲資助項目都要求歐盟合作方數量在“三個或以上”,根據最新官方解釋,只需一個合作方來自歐盟成員國,另兩個合作方來自關聯成員,就被視作滿足標準。該規定使“關聯成員”這個身份頗具價值。截至2023年初,地平線歐洲的關聯成員包括烏克蘭、亞美尼亞、格魯吉亞、以色列、塞爾維亞、科索沃、波黑、黑山、北馬其頓和新西蘭。

        值得一提的是,截至本文發稿,多個歐洲大科學合作項目的重要股東瑞士和英國都不是地平線歐洲的關聯成員,這給很多歐洲科研項目帶來麻煩(例如,可能有一些已通過審核的項目,在英國脫歐后,合格伙伴數量突然不夠三個)。2023年2月27日,歐盟委員會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)表示,如果歐盟和英國就北愛爾蘭貿易安排達成的協議得到落實,英國與地平線歐洲的聯系工作將“立即啟動”。

        歐盟在相關文件中解釋道,任何公司、組織或者非政府組織,不論其位于何地,都可以成為地平線歐洲的合作伙伴,只不過,非關聯第三國需要全額負擔自己的那部分成本。而且,如果歐盟機構認為其參與對行動的落實“至關重要”(例如擁有必不可少的能力或設施),也可以對其進行資助。地平線歐洲網站面向中國合作伙伴的文件中披露,截至2022年4月,歐盟和中國已同意在地平線歐洲框架下的兩項旗艦計劃進行合作,即:食品、農業和生物技術(FAB)與氣候變化和生物多樣性(CCB)。文件稱,歐洲委員會和中國科技部于2022年4月簽署的行政安排還計劃支持和資助與兩個旗艦計劃相關其他研究項目的合作。

        歐盟表示,歐盟和中國在上一個框架計劃“地平線2020”(2014~2020年)中開展了廣泛合作,總計約600個中國機構參與了約300個項目。中國是第二個最成功的“地平線2020”非關聯國家合作伙伴,僅次于美國。這得益于2015年建立的聯合資助機制(CFM)協議,該機制由中國科學技術部、工業和信息化部和國家自然科學基金為設立在中國的參與者提供經費資助。

        近年來興起的開放科學運動(Open Science Movement)起源于歐洲。狹義上來講,開放科學主要是科學研究成果(如學術論文、實驗數據和代碼等)對全球各國和各社會階層開放,以便讓科學交流變得更容易;廣義上來講,開放科學也指科研過程的開放性參與,鼓勵不同國家的非學術主體——特別是中小企業參與研發過程,以促進科研成果快速應用于實踐。然而,不論是非歐盟的歐洲大科學合作項目,還是歐盟的地平線歐洲計劃,都有其“不開放”的一面。前者經?;诘鼐壵伪尘?,給來自對手國的科學家和科研機構設限;后者則對非歐盟成員國有諸多限制。

        盡管如此,進入21世紀以來,歐洲科技政策的開放性已經有了很大提升。大科學合作項目允許俄羅斯成為主要股東,地平線歐洲計劃歡迎來自任何國家和地區的合作伙伴參與歐盟科研項目——雖然可能需要“自帶干糧”。展望未來,歐盟國家深受地緣政治影響的“黑箱”科研決策模式仍將存在,特別是具有奠基意義的大型科研項目。但通過各種開放性合作機制,域外國家與歐盟開展科技合作的路徑越來越多元化。對于中國而言,一方面要注意歐洲大型科研項目的地緣政治特性,通過高層對話降低政治風險;另一方面也要重視歐洲科研政策的底層驅動傳統,積極鼓勵民間非政府組織和中小企業參與的科研合作,爭取讓它們成為歐洲“至關重要”的合作伙伴。

        以科學的名義——地緣政治陰影下的歐洲科技政策

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